Битва за власть
Франция, Германия и ряд других стран Евросоюза ведут переговоры о кардинальной реформе Европейской службы внешних связей, бюджет которой составляет 1 миллиард евро в год. По информации Financial Times, ссылающейся на информированных чиновников, в повестке стоит вопрос о существенном урезании полномочий верховного представителя ЕС по иностранным делам Каи Каллас. Предполагается, что часть функций дипломатического ведомства может быть передана обратно Европейской комиссии, которую возглавляет Урсула фон дер Ляйен, а также национальным правительствам стран-членов.
«Совершенно очевидно, что EEAS не работает так, как должна в современном мире. Она неэффективна, — цитирует FT одного из собеседников. — Проблема носит структурный характер, поэтому структуру необходимо перестроить».
Париж уже разослал другим столицам свои предложения по реформе. Одна из идей — урезать самостоятельность Каллас во внешнеполитических решениях и сократить её контроль над почти 150 представительствами ЕС по всему миру.
«Столицы недовольны и хотят действовать согласованно, — говорит чиновник. — Риск расформирования EEAS реален».
Как выяснила FT, сторонники реформы обвиняют Каллас в излишней самостоятельности. Она, по их мнению, позволяет себе рассуждать о чувствительных темах вроде отношений с Китаем без оглядки на общую позицию стран-членов. Более того, ее инициативы порой появляются раньше, чем их успевают согласовать в национальных столицах. Добавляет масла в огонь и конкуренция между ведомством Каллас и Еврокомиссией фон дер Ляйен. Два центра силы делят сферы влияния во внешней политике и безопасности — и это напряжение только нарастает.
Как пишет FT, фон дер Ляйен давно и планомерно расширяет свою власть. В 2019 году она запустила «геополитическую комиссию», в 2024 году — создала пост еврокомиссара по обороне и космосу. И именно она, а не Каллас, чаще всего берет на себя ведущую роль в выработке реакции ЕС на конфликт между Россией и Украиной.
Кризис идентичности ЕС
Эксперт Центра прикладного анализа международных трансформаций РУДН Максим Никулин рассказал ВФокусе Mail, что нынешняя ситуация с Европейской службой внешних связей — это отражение экзистенциального кризиса Европейского Союза.
После окончания холодной войны, расширения границ и развития институтов ЕС так и остался вопрос: чем хочет быть Евросоюз и как его видят участники? Это некое подобие государства с более централизованным подходом к принятию решений либо же коалиция суверенных государств. Однозначного ответа нет. И то, что происходит сейчас, – следствие отсутствия этого ответа», — пояснил политолог.
Никулин объяснил, почему именно Париж и Берлин инициировали реформу. По его мнению, обе страны не готовы к тому, чтобы Евросоюз стал более централизованным квази-государством, где все решения принимаются в Брюсселе.
Им больше по душе подход, когда что-то обсуждается в Брюсселе, но при этом на второй план не уходят национальные интересы Франции и Германии, — заявил эксперт.
При этом, уточнил он, речь идет не о централизации или децентрализации, а скорее об урезании полномочий EEAS. Эта служба должна была стать внешнеполитическим ведомством, если бы в 2009 году приняли полноценную конституцию ЕС. Но конституция не была принята — был принят Лиссабонский договор.
«Евросоюз не продвинулся в своем развитии, — отметил Никулин. — Он остался такой же организацией, а служба, которая больше отвечает образу государства, появилась».
Структурные проблемы дипслужбы
Никулин выделил несколько системных проблем, которые мешают эффективной работе Европейской службы внешних связей. Первая — это двойная подотчетность верховного представителя. С одной стороны, глава евродипломатии отчитывается перед Еврокомиссией, которая является ключевым исполнительным органом ЕС. С другой стороны, он подотчетен Евросовету, где заседают лидеры всех стран-членов и который определяет стратегические направления развития Союза. Такая двойная система создает путаницу, так как не всегда понятно, чьи интересы в итоге представляет верховный представитель — общеевропейские или национальные.
Вторая проблема, по словам политолога, заключается в отсутствии реальной координации между дипломатическими миссиями Европейского Союза и посольствами отдельных стран-членов. Формально они работают параллельно, но на деле между ними нет ни согласованности, ни четкого разделения обязанностей. Например, в одной и той же стране могут находиться и посольство Германии, и дипломатическая делегация Евросоюза, однако их действия зачастую никак не синхронизированы. Каждый действует исходя из собственных приоритетов, что приводит к дублированию усилий, а иногда и к прямым противоречиям в заявлениях и политических шагах.
В качестве примера Никулин привел отношения с Китаем. «Когда речь идет о критике Пекина по вопросам прав человека, это исходит от уровня ЕС. А если мы говорим о бизнесе и торговле, то разговор уже ведется на национальном уровне. Получается парадокс: на национальном уровне никто не собирается критиковать Китай, так как никто не собирается лишать себя тех выгод, которые дает китайский рынок», — обратил внимание эксперт.
Третья проблема — низкая скорость реакции на кризисные ситуации. Когда случается чрезвычайное происшествие, например на Ближнем Востоке, первыми реагируют национальные правительства — Германия, Франция и другие страны. И только спустя какое-то время, с опозданием, подключается уже согласованная позиция всего Евросоюза.
Отвечая на вопрос о возможной отставке Каи Каллас, Никулин выразил сомнение, что она покинет пост добровольно. «Скорее всего, она просто доработает положенный срок», — прогнозирует он. Это связано с тем, что ее уход будет на руку противникам ЕС.
«Другие страны, оппоненты Евросоюза, а также евроскептики внутри самого Союза будут использовать такой уход как аргумент в пользу того, что Европейский Союз находится в плохом состоянии, что нет единства», — подытожил он.
